JAN!

Onderwerp:     Beheerplan en nu verder
Datum vraag:   7 maart 2011
Gesteld door:  Provincie Friesland en Regiebureau Natura 2000

Inleiding:

Bij de landelijke afspraken tussen de voortouwnemers over het maken van de beheerplannen en de daarvoor benodigde middelen zijn tot nu toe nog geen afspraken gemaakt over wie wat doet vanaf het moment dat de beheerplannen zijn vastgesteld.
Er wordt van uitgegaan dat in alle beheerplannen in het maatregelenprogramma een verantwoordelijke partij wordt genoemd, en een planning voor de uitvoering van de maatregelen.
De vraag is vervolgens of dit voldoende hard is, zekerheid geeft over of het daadwerkelijk ook uitgevoerd gaat worden. In dit geval is het ook van belang om vast te stellen dat in geval maatregelen niet worden getroffen en er overtredingen plaatsvinden die het behalen van de doelen in de weg staan, niet alleen gebruik wordt gemaakt van Provinciaal maatregelen regime (aanschrijving, intrekking van vergunning enzovoort) maar ook rijksmiddelen (zoals toegangsbeperking via art. 20) ingezet kunnen (moeten) worden om de instandhoudingsdoelen te behalen.
Het is dus van belang om vóór het vaststellen van het beheerplan afspraken te maken wie er toezicht houdt op de uitvoering van het beheerplan en hoe dit toezicht wordt ingevuld.

Vraag:

Voor het vastleggen van de rol(len) van de betrokken partijen bij de uitvoering zijn verschillende vormen door beheerplan opstellers overdacht. Als voorbeelden kunnen worden genoemd:

1. Een formeel  verzoek door het bevoegd gezag dat het beheerplan vaststelt aan de uitvoerende partijen om in te stemmen met het beheerplan en met de haar toegekende taak en rol.
2. Ondertekening van een afzonderlijk uitvoeringsconvenant dat wordt opgesteld in aanvulling op het beheerplan.
3. Een privaatrechtelijke contractuele verbintenis tussen het bevoegde gezag en niet-publieke partijen.
4. Geen aanvullende afspraken, omdat de uitvoering van taken dwingend volgt uit juridische bepalingen van Natuurbeschermingswet 1998 en vele andere wetten.

 Aan het JAN! wordt gevraagd om de juridische consequenties van elk van de genoemde vormen aan te geven. Aan de hand van deze inschatting kan per gebied worden gekozen voor een vorm die aansluit bij de behoefte en de bevoegdheidsverdeling die bij dit gebied past.

Antwoord:

Datum antwoord: 8 november 2011

Uitgangspunten voor de beantwoording
De vraag is door het JAN! zo opgevat dat de steller wil weten wie gegeven de regels van de huidige natuurwetgeving verantwoordelijkheid draagt voor uitvoering van maatregelen (1), hoe partijen daar aan gehouden kunnen worden; juridische borging (2) en wat in juridische zin de consequenties zijn indien door nalatigheid van partijen op een van beide punten er een gebrek ontstaat (3). JAN! brengt de voorbeelden van vraagsteller terug tot twee vormen van afspraken, harde en zachte. Wettelijke geborgde prestatieafspraken (bestuursovereenkomsten, privaatrechtelijke contracten, besluiten beheersubsidies) versus inspanningsverplichtingen (herenakkoord, convenant, gedragscodes).

Internationale en nationale juridische bepalingen

Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn
Beide richtlijnen kennen bepalingen (VR art 3 lid 2 en HR art 4) die lidstaten verplichten voor de instandhouding van vogels, habitats en soorten maatregelen te treffen, waartoe onder meer de realisatie van een netwerk van speciale beschermingszones. De bijdrage die de beschermingszones leveren aan het krijgen en behouden van een gunstige staat van instandhouding van vogels, habitats en soorten dient te worden nagestreefd door aanleg en herstel van biotopen (VR art 4, lid 2 ,onder c en d) en de maatregelen die nodig zijn om te voldoen aan de ecologische vereisten (HR art 6, lid 1).

Voorts legt de Vogelrichtlijn de lidstaten de ambitie op om vervuiling en verslechtering binnen en buiten beschermingszones te voorkomen (art 4, lid 4), een bepaling die met HR art 7 is vervangen door HR art 6 lid 2, waarmee de verplichting is vastgelegd om passende maatregelen te treffen om te zorgen dat verslechtering van de kwaliteit van soorten en habitats niet optreedt en er geen storende factoren optreden voor zover die factoren gelet op de doelstelling een significant effect zouden kunnen hebben.

Voor projecten en plannen waarvoor op basis van objectieve gegevens niet op voorhand het ontstaan van negatieve gevolgen op de instandhoudingdoelstellingen kan worden uitgesloten vloeit de verplichting van passende beoordeling (HR art 6, lid 3) voort en eventueel toepassing van de ADC criteria alvorens door autoriteiten toestemming verleend wordt (HR art 6, lid 4).

De Europese richtlijnen bevatten geen verplichting aan lidstaten om per gebied een beheerplan op te stellen. Aangezien bovenstaande verplichtingen wel per gebied in het licht van de instandhoudingdoelstellingen moeten worden toegepast is het beheerplan wel een zeer zinnig instrument dat door de Europese commissie wordt aanbevolen en onder de Natuurbeschermingswet 1998 is verplicht.

Voor de beantwoording van de vraag heeft JAN! vastgesteld dat maatregelen die worden omschreven in beheerplannen soms niet één op één zijn te verbinden met de internationaal onderscheiden verplichtingen. En daarmee ook niet direct en eenduidig aan wettelijke bepalingen van de Natuurbeschermingswet 1998, wat enige creatieve scherpte vereist bij het aanwijzen van verantwoordelijke partijen.
Zo zijn bijvoorbeeld maatregelen als het maaien van riet, of het plaggen van heide, deels op te vatten als actieve maatregelen, maar deze kunnen vanuit een beheer en ontwikkelingsvisie in het beheerplan ook worden opgevat als maatregelen tegen verslechtering. Zelfs zijn er situaties waar dergelijke maatregelen dienen als investering in de draagkracht om bij passende beoordelingen projecten te kunnen vergunnen. Voorbeeld van de laatste kan gevonden in de beheerplannen van overbelaste stikstofgevoelige gebieden waar de Programmatische Aanpak een uitweg biedt.

Natuurbeschermingswet 1998
Artikel 19a lid 3 luidt:
Tot de inhoud van een beheerplan behoren ten minste:

• een beschrijving van de beoogde resultaten met het oog op het behoud of herstel van natuurlijke habitats en populaties van wilde dier- en plantensoorten in een gunstige staat van instandhouding in het aangewezen gebied mede in samenhang met het bestaande gebruik in dat gebied en, voor zover relevant voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling, daarbuiten;
• een overzicht op hoofdlijnen van de in de door het plan bestreken periode noodzakelijke maatregelen met het oog op de onder a bedoelde resultaten.

De wettelijk verplichtingen reiken dus niet verder dan dat een overzicht op hoofdlijnen van de in de door het plan bestreken periode noodzakelijke maatregelen met het oog op de beoogde resultaten niet mag ontbreken.

In de praktijk levert dit overzicht op hoofdlijnen een uitwerking in het beheerplan op die feitelijk per gebied vastleggen hoe met actieve maatregelen (vgl Habitatrichtlijn art 6 lid 1) de gunstige staat van instandhouding van soorten en habitats wordt nagestreefd en hoe verslechtering (vgl Habitatrichtlijn art 6 lid 2) wordt voorkomen, waarbij praktisch onderscheid wordt gemaakt  tussen:

• fysieke maatregelen zoals bijvoorbeeld maaien, plaggen uitgevoerd door terreinbeheerders
• maatregelen die te maken hebben met mitigatie van effecten van huidige activiteiten, bijvoorbeeld markering van rustgebieden, plaatsen van borden, opstellen van gedragscodes, etc.
• toezicht en handhaving door bevoegde gezagen
  

Artikelen van de Natuurbeschermingswet 1998 kunnen dus niet worden uitgelegd als een wettelijke verplichting dat het beheerplan afspraken moet bevatten wie voor uitvoering van een maatregel verantwoordelijk is. Wel vloeit uit de Natuurbeschermingswet 1998 voort dat een planning voor de uitvoering van de maatregelen moet zijn gemaakt.

De Regiebureaunotitie “Beheerplan: juridische status, doorwerking en houdbaarheid” geeft aan welk bevoegd gezag aan de uitvoering van een maatregelenprogramma zou kunnen bijdragen. § 3.5.1. van het Naslagwerk Natura 2000 van het Regiebureau gaat daarnaast specifiek in op de mogelijkheid van artikel 19d lid b van de Natuurbeschermingswet 1998 om projecten en andere handelingen (onder voorwaarden en beperkingen) uit te zonderen van de vergunningplicht ex art. 19d, lid 1 van de wet door deze  op te nemen in het beheerplan (de quasi- vrijstelling).

Hieruit volgt volgens JAN! een eerste juridische consequentie ten algemene, van niet of onduidelijk vastleggen van afspraken over de uitvoering van maatregelen.
Bij beoordelingen van projecten moet, ingevolge artikel 19 e onder b van de Natuurbeschermingswet 1998, getoetst worden aan het beheerplan. Wanneer het beheerplan nu niet duidelijk maakt welke partij een maatregel tot uitvoering brengt, blijft onzekerheid bestaan over de vraag of de positieve effecten van die maatregel tijdig en in voldoende omvang tot stand komen. Het garanderen van het uiteindelijk bereiken van de instandhoudingdoelstellingen blijft echter altijd verplicht. Het niet vastleggen welke partij een beheerplanmaatregel uitvoert, terwijl de effecten van die maatregel dienst moeten doen als concrete mitigatie, kan verlening van een vergunning of plangoedkeuring in de weg staan, indien bij  uitvoering van maatregelen in sommige situaties significante negatieve gevolgen onvoldoende kunnen worden uitgesloten, zie ook JAN! advies Verrekenen van effecten. Vergunning is dan nog slechts mogelijk indien mitigerende maatregelen die in een passende beoordeling worden meegenomen alsnog worden vastgelegd door het bevoegde gezag in voorwaarden in een besluit. 

Uiteindelijke beantwoording

Zo komt JAN! bij de uiteindelijke beantwoording van de vraag, aangaande de juridische consequenties.

Zolang de uitvoering van maatregelen een wettelijke basis kent (harde vorm) is duidelijk wie verantwoordelijk is voor tijdigheid en kwaliteit. Er zijn steeds meerdere partijen waarvoor duidelijk is wie eisende partij kan zijn en wie aannemer. Er is een mogelijkheid om een partij die in gebreke blijft te sanctioneren (bijv intrekken subsidie) of procedureel tot de orde te roepen (bijv formele ingebrekestellingbrief)
Waar de afspraken zacht zijn ontbreken dergelijke dwingende sturingsmechanismen.
In iedere toekomstige situatie waarin maatregelen vanwege onmacht, nalatigheid of opzet van een partij niet worden gerealiseerd zoals omschreven in het beheerplan, staan het bevoegde gezag enkele wettelijke instrumenten van de Natuurbeschermingwet ter beschikking. Dit zijn:

• Activiteiten die in het beheerplan onder het stellen van voorwaarden zijn vrijgesteld van de vergunningplicht kunnen net als een vergunning ex art 19d via het strafrecht èn door toepassing van bestuursdwang/dwangsom worden gehandhaafd.
• Beperking van de toegang tot een Natura 2000-gebied ex artikel 20 (door GS van de provincie, soms het ministerie van EL&I) kan worden ingezet indien zachte afspraken ontoereikend blijken. De beperking kan via het strafrecht èn door toepassing van bestuursdwang/dwangsom worden gehandhaafd.
• Herstel- of behoudmaatregelen ex artikel 21. Bij zich feitelijk voordoende verslechtering of significante verstoring kan het bevoegd gezag (de provincie, soms de beheersverantwoordelijke minister) maatregelen treffen, die de eigenaren en gebruikers van het gebied moeten gedogen.
• Vangnet: zorgplichtbepaling ex artikel 19l. Handhandhaving via het strafrecht.
  

Naast de Natuurbeschermingswet 1998 zijn er vele wetten en regels waar het bevoegd gezag het instellen en naleven van normen voor milieukwaliteiten en een goede ruimtelijke ordening die bijdragen aan de doelstellingen voor een Natura 2000 gebied in het licht van de instandhoudingdoelstellingen mee nastreven kan. Zoals bijvoorbeeld de Waterwet, Ontgrondingenwet of de Wet milieubeheer en vele meer. Deze vallen buiten de competentie van het JAN!.