JAN!

Onderwerp:    Borging onzekerheden autonome groei recreatie in beheerplan
Datum vraag:  17 augustus 2010
Gesteld door:  Rijkswaterstaat IJsselmeergebieden

Inleiding:

Bij deze leggen wij u een aantal juridische vragen voor met betrekking tot het verdisconteren in een Natura 2000-beheerplan van mogelijke autonome groei van vrijgesteld (bestaand) gebruik door de recreatiesector. Wij zouden het op prijs stellen indien u per email zou kunnen laten weten in hoeverre u zich kunt vinden in de door ons aangedragen oplossingen en wat u ons hierin zou adviseren.

Aanleiding
Rijkswaterstaat IJsselmeergebied (RWS) is al geruime tijd in overleg met de recreatie- en natuursector over de manier waarop het gebruik van de natuurgebieden in het IJsselmeergebied moet worden opgenomen in het Natura 2000-beheerplan dat door RWS als voortouwnemer wordt opgesteld. Het gaat hier om de Natura 2000-gebieden IJsselmeer, Markermeer en IJmeer, Ketelmeer en Vossemeer, Zwarte Meer, Veluwerandmeren en Eemmeer en Gooimeer.

In het overleg met de recreatie- en natuursector is het volgende knelpunt naar boven gekomen. RWS is voornemens het huidige gebruik (inclusief reeds vergunde plannen / projecten) door de recreatiesector via het beheerplan vrij te stellen van de Nb-wet vergunningplicht. De vraag hierbij is hoe moet worden omgegaan met autonome groei van dit gebruik gedurende de planperiode, die niet op zichzelf als plan of project vergunningplichtig is op grond van de Nb-wet. Het gaat hier om activiteiten als grote zeilvaart (varen, ankeren), en kleine recreatievaart als windsurfen, kleine zeilvaart, kanoën etc. Met name de kleine recreatievaart kan negatieve (verstorende) effecten hebben op rustende en ruiende vogels, indien deze in of te dicht bij rust- en ruigebieden plaatsvindt. Op dit moment blijven de effecten van deze activiteiten dusdanig binnen de perken, dat het gebruik op de manier zoals dat nu geschiedt en in de gebieden waartoe dit in de praktijk beperkt blijft via het beheerplan gewoon kan worden toegestaan. RWS en de recreatie- en natuursector zijn het hier over eens.

Het is zonder maatregelen niet uit te sluiten dat het aantal bootjes, surfers etc. dat dagelijks in het IJsselmeergebied vaart toeneemt, of dat de gebruikers hun gedrag veranderen door rustgebieden die nu gemeden worden toch te gebruiken als vaar- of ankergebied. Door dit soort autonome ontwikkelingen kunnen ten opzichte van de huidige situatie toch negatieve effecten ontstaan op de instandhoudingsdoelstellingen van de beschermde natuurgebieden in het IJsselmeergebied. Als in het beheerplan verder helemaal niets wordt gezegd over dit onderwerp en er ook geen preventieve maatregelen worden genomen, is voor sommige locaties niet uit te sluiten dat significante effecten kunnen optreden en zou het huidige gebruik niet vrijgesteld kunnen worden. De vraag is nu welke preventieve maatre-gelen voldoende zijn om significante negatieve effecten op voorhand uit te sluiten.

De recreatiesector wil niet dat in het beheerplan restrictieve voorwaarden (zoals toegangsbeperkingen) worden opgenomen ten aanzien van het gebruik door recreanten. De vraag is in hoeverre het juridisch mogelijk is autonome ontwikkelingen vrij te stellen zonder toegangsbeperkingen in te stellen, bijvoorbeeld door te werken met informatieborden en voorlichting en het vaststellen van een gedragscode.

Rijkswaterstaat en de recreatie-natuursector hebben twee casussen uitgezocht, aan de hand waarvan wij door het JAN! geadviseerd willen worden. Deze zijn bijgevoegd bij de adviesvraag. In beide gevallen is bepaald welke (deel)gebieden gevrijwaard moeten blijven van verstoring om de relevante instandhoudingsdoelstellingen te realiseren (hierna: gevoelige gebieden). Deze (deel)gebieden zullen in het beheerplan op kaarten worden weergegeven. In deze gevoelige gebieden treden met het huidige gebruik geen significante negatieve effecten van recreatie op, omdat er feitelijk weinig of geen gebruik plaatsvindt. Dergelijke effecten zijn echter niet uit te sluiten indien het gebruik zich geografisch spreidt naar die gevoelige gebieden, al dan niet ten gevolge van intensiever wordende recreatie in die gebieden. Die intensivering kan (deels) ook worden veroorzaakt door nieuwe plannen en projecten, waarbij dit recreatieve gebruik onderdeel van een Habitattoets zou moeten uitmaken. De recreatie- en natuursector zijn van mening dat significante verstoring voorkomen kan worden door middel van een hand- aan-de-kraan-aanpak. In deze aanpak wordt voorlichting gegeven aan watersporters, inhoudende dat de kwetsbare gebieden met rust gelaten moeten worden. Ook wordt er een gedragscode opgesteld. Vervolgens wordt het gedrag en gebruik door recreanten in de kwetsbare gebieden gemonitord. Pas als daaruit zou blijken dat de voorlichting en de gedragscode niet afdoende werken zou als achtervang een toegangsbeperking kunnen worden ingesteld. De recreatie- en natuur sector zijn het ook eens dat er een titel moet zijn op grond waarvan dit kan worden gehandhaafd.

Rijkswaterstaat en de recreatie- en natuursector willen graag weten in hoeverre deze aanpak kan fungeren als kader voor de beoordeling van nieuwe plannen en projecten, die niet in het beheerplan zijn vrijgesteld van de vergunningplicht. Op dit moment moet een initiatiefnemer bij de aanvraag van een Nb-wet-vergunning voor de aanleg van een jachthaven niet alleen in beeld brengen welke gevolgen de aanleg voor de instandhoudingsdoelstelling heeft maar ook in beeld brengen welke gevolgen het gebruik van de jachthaven verder hierop heeft. In de praktijk betekent dat iedere initiatiefnemer zelf moet onderzoeken hoeveel extra vaarbewegingen dit in welke gebieden gaat veroorzaken en wat daar de effecten van op de instandhoudingsdoelstelling zijn. Het effect van extra vaarbewegingen hangt veelal af van het gedrag van vaarrecreanten. Een initiatiefnemer kan wel proberen dit gedrag te beïnvloeden, maar heeft daarmee niet de zekerheid dat significante verstoring als gevolg van extra vaarbewegingen is uitgesloten. Die zekerheid is er wel als het beheerplan voldoende garanties biedt voor het vrijwaren van rust- en ruigebieden voor verstoring van watervogels
Dit laat onverlet dat de overige effecten van dit soort plannen en projecten nog steeds moeten worden onderzocht, en dat deze kaderstellende aanpak nooit zal kunnen fungeren als volledige vrijstelling van de vergunningplicht voor dergelijke plannen en projecten op grond van de Nb-wet 1998.

Uitgangspunt
Rijkswaterstaat en de recreatie- en natuursector zouden graag de 'hand-aan-de-kraan-lijn' willen hanteren (dus eerst informeren en dan verbieden), omdat hiermee een slepende discussie binnen het beheerplanproces wordt opgelost op een voor alle partijen aanvaardbare wijze. De sector krijgt op deze manier de kans gebruikers te informeren en er zelf voor te zorgen dat het gebruik binnen de perken blijft. Rijkswaterstaat zal daarnaast in het beheerplan opnemen dat in de kwetsbare gebieden en kwetsbare periodes specifiek gemonitord wordt op de effectiviteit van deze voorlichting. De monitoring richt zich op het gedrag en gebruik door watersporters. Als uit monitoring van de kwetsbare gebieden blijkt dat de voorlichting en de gedragscode onvoldoende effect sorteren, waardoor de gebruiksintensiteit in de kwetsbare gebieden toch toeneemt, zodat significante verstoring van ruiende en rustende vogels niet meer op voorhand kan worden uitgesloten zal er alsnog een toe-gangsbeperking worden ingesteld. In andere voortouwgebieden (m.n. Delta) spelen vergelijkbare discussies met de recreatiesector. Rijkswaterstaat zou deze lijn daarom graag als landelijke lijn willen hanteren. Verder is er ook vanuit andere natuurgebieden niet in beheer bij Rijkswaterstaat (Friese meren) grote interesse voor de kaderstellende aanpak die in het voorgaande wordt geschetst voor nieuwe plannen en projecten. Als deze kaderstellende aanpak mag worden toegepast, zou dit vergunningverlening en toetsing van nieuwe initiatieven op watersportgebied zowel voor initiatiefnemers als bevoegde gezagen aanmerkelijk vergemakkelijken. Ook de voorgestelde kaderstellende aanpak maakt dus grote kans landelijk opgepakt te gaan worden, indien deze juridisch door de beugel kan.
Kan het JAN! zich vinden in deze lijn, of bestaan er dermate grote juridische risico's dat Rijkswaterstaat hiervan af zou moeten zien? De beoordeling van deze vraag kan geschieden aan de hand van de volgende concrete vragen.

Vraag:

Vraag 1 :
Is in deze casussen het geven van voorlichting aan watersporters en het vaststellen van een gedragscode in het beheerplan in combinatie met monitoring van de effectiviteit daarvan in de kwetsbare gebieden en in de relevante periodes in eerste instantie voldoende als maatregel in het beheerplan om aan de eisen op grond van de Nb-wet voor het vrijstellen van het huidige gebruik inclusief autonome ontwikkeling daarvan te voldoen? Daarbij zou een toegangsverbod of een alternatieve maatregel als stok achter de deur worden opgenomen in het beheerplan: wijst de monitoring uit dat de relevante instandhoudingsdoelstelling(en) in het geding kunnen gaan geraken, dan wordt tot de betreffende maatregel overgegaan.

Vraag 2:
Of moet er wel meteen een toegangsverbod / beperking worden ingesteld, omdat anders onvoldoende zeker is dat significante negatieve effecten voorkomen worden?

Vraag 3:
Het toegangsverbod betreft een relatief ingrijpende maatregel, ongeacht of deze wel of niet als stok achter de deur wordt gebruikt. Dit werpt de vraag welke minder vergaande maatregelen eventueel - als stok achter de deur – mogelijk zijn op in de vereiste zekerheid te voorzien?

Vraag 4
Kan in deze casussen via het opstellen van een gedragscode, voorlichting en monitoring van gedrag ook een kader in het beheerplan voor de beoordeling van toekomstige plannen en projecten worden vastgelegd, er van uitgaande dat significante negatieve effecten als gevolg van toename van vaarbewegingen / gebruiksintensiteit op voorhand kunnen worden uitgesloten? Doel van het opstellen van dit beoordelingskader is niet om nieuwe plannen en projecten vrij te stellen van de vergunningplicht voor toekomstige projecten, maar de onderzoekslasten voor initiatiefnemers en bevoegde gezagen te verlichten en het proces van vergunningverlening te vergemakkelijken.

Bijlage bij de vraag:  Onderliggende casus Pampushaven en Gouwzee

Antwoord:

Datum antwoord: 6 oktober 2010

Aan de basis van de antwoorden ligt de volgende overpeinzing.
In feite wordt hier het zgn. 'hand-aan-de kraan- principe' toegepast. Dit principe is toegepast bij de vergunning voor gaswinning in de Waddenzee. Hier worden de effecten van de maatregelen en het gebruik/project in de tijd gevolgd door systematische metingen.
In de voorliggende vraag, is er sprake van een 'hand-aan-de-kraan' principe, waarbij monitoring plaats vindt op ongewenst gedrag dat mogelijk zou kunnen leiden tot significante effecten. Zodra blijkt dat significante verstoring door gedragsbeïnvloeding alleen niet langer op voorhand kan worden uitgesloten, kan door beperking van de toegankelijkheid van de gebieden waarin significante verstoring dreigt op te gaan treden deze alsnog worden voorkomen. Deze strategie is vanuit ecologisch oogpunt al-leen effectief indien op basis van monitoring van (de toename van) het recreatief medegebruik van de rust- en ruigebieden tijdig kan worden ingegrepen. Zie verder ook de Leidraad bepaling significantie  www.natura2000.nl/pages/significantie.aspx

Vraag 1:
Ja, de beschreven werkwijze zou met in achtneming van een aantal randvoorwaarden aan de vereisten ingevolge de Nb-wet 1998 voldoen.
Van beperking van de toegankelijkheid van rust- en ruigebieden kan in het beheerplan worden afgezien voorzover en zolang met gedragsbeïnvloeding significante verstoring blijkt te kunnen worden uitgesloten. Voordat hiervan gemotiveerd kan worden afgezien zullen in het beheerplanproces waarborgen moeten worden vastgelegd over:
1. de wijze waarop gedragsbeïnvloeding plaats zal vinden (overwogen kan worden om afspraken met de stakeholders in een convenant en/of een gedragscode vast te leggen). Het Convenant Vaarrecreatie Waddenzee kan hierbij als voorbeeld kan worden gebruikt;
2. De wijze waarop de effecten van deze gedragsbeïnvloeding op het recreatief medegebruik van de rust- en de ruigebieden worden gemonitord (Een monitoringplan beschrijft: door wie, wanneer en op welke wijze de monitoring wordt uitgevoerd en hoe wordt vastgesteld dat recreatief medegebruik een niveau heeft bereikt waarbij significante verstoring niet langer kan worden uitgesloten (het ijkpunt)).
3. De wijze waarop ingeval het ijkpunt onverhoopt wordt bereikt de toegangsbeperkingen alsnog worden geëffectueerd en gehandhaafd die nodig moeten worden geoordeeld om significante verstoring in deze rust- en ruigebieden uit te kunnen blijven sluiten. 

Vraag 2:
Nee, tenzij met inachtneming van de ter beantwoording van vraag 1 opgesomde randvoorwaarden, dan wel minder vergaande alternatieve maatregelen (zie antwoord vraag 3) significant negatieve effecten niet met zekerheid op voorhand kunnen worden uitgesloten. 

Vraag 3:
Het opleggen van een toegangsverbod moet indachtig het beleidsmatige uitgangspunt om doelrealisatie voor Natura 2000 zoveel mogelijk gepaard te laten gaan met afdoende ruimte voor economische en andere ontwikkelingen, als ultimum remedium worden gezien. Gelet op het feit dat een toegangsverbod snel moet kunnen worden ingesteld indien uit de monitoringsresultaten zou blijken dat dit een noodzakelijke maatregel is, dienen hierover procesafspraken te worden gemaakt met het hiervoor bevoegde gezag.

In de eerste casus wordt al een voorbeeld gegeven van maatregelen waaraan als alternatief kan worden gedacht: het neerleggen van ankerboeien op minder gevoelige gedeelten van het gebied. Bij de tweede casus zou mogelijk gedacht kunnen worden aan het verplaatsen van de opstapplaats voor surfers. Dit zal evenwel steeds maatwerk vergen, waardoor het lastig is om met andere alternatieven te komen. Uitgangspunt blijft evenwel dat met de betreffende maatregel - al dan niet als stok achter de deur – significant negatieve effecten kunnen worden uitgesloten.

Voor alternatieven om een vergelijkbaar resultaat als een toegangsverbod te realiseren, wordt verwezen naar een eerder daaromtrent uitgebracht advies door het JAN.
Zie hiervoor: Advies 09-13- 09-013 - Artikel 20-besluiten en aanduiding van niet-toegankelijke zones

Hierbij wordt nadrukkelijk aangegeven dat het JAN het toegangsverbod vanuit het oogpunt van handhaafbaarheid het meest voor deze situatie geschikte instrument acht.

Wel zou in het bijzonder artikel 461 Wetboek van Strafrecht (Verboden toegang voor onbevoegden), mogelijk vooruitlopend op het vaststellen van een toegangsverbod op grond van artikel 20, Nb-wet 1998 uitkomst kunnen bieden, mocht dit in het licht van de instandhoudingsdoelstelling noodzakelijk zijn. Het verbod op grond van het Wetboek van Strafrecht kan door de eigenaar van het betreffende gebied(sdeel) worden gerealiseerd middels het plaatsen van verbodsbordjes. 

Vraag 4:
De voorgestelde kaderstellende aanpak is juridisch mogelijk indien significante negatieve effecten als gevolg van toename van de gebruiksintensiteit / veranderend gedrag van gebruikers door uitvoering van toekomstige plannen/projecten zoals jachthavenuitbreiding ook op voorhand kunnen worden uit-gesloten. Dit dient in het beheerplan afdoende inhoudelijk onderbouwd te worden. Hiervoor gelden meer concreet naast de onder vraag 1 genoemde voorwaarden nog de volgende voorwaarden:

1. In het beheerplan moet onderbouwd worden dat het (primair) zonder een toegangsverbod instellen van de beoogde rust- en ruigebieden en de daaraan gekoppelde de gedragscode en voorlichting (zie opsomming voorwaarden bij vraag 1) ook significante negatieve effecten van de bedoelde aspecten van nieuwe projecten worden uitgesloten.

2. In het beheerplan moet uitdrukkelijk worden vastgelegd dat het niet gaat om het algeheel vrijstellen van de vergunningplicht van nieuwe plannen/projecten, maar om het vergemakkelijken van de effectbeoordeling van dit soort projecten. Dat initiatiefnemers er vanuit mogen gaan dat toename in vaarbewegingen als gevolg van hun project geen significant negatief effect zal hebben als alle recreanten zich aan de gedragscode houden laat onverlet dat bijvoorbeeld uitbreiding van een jachthaven ook andere negatieve effecten op een Natura2000-gebied kan hebben, die gewoon passend beoordeeld moeten worden.

3. Er moeten duidelijke en vanuit de inhoud bezien verantwoorde afspraken worden gemaakt met het bevoegde gezag voor vergunningverlening over welke informatie door de initiatiefnemer moet worden aangeleverd ter beoordeling van de vraag of aan de randvoorwaarden van de kaderstellende aanpak wordt voldaan. Dit moet in het beheerplan worden beschreven en helder aan initiatiefnemers worden gecommuniceerd.
   

Gebruikte jurisprudentie:
Uitspraak ABRS 29 augustus 2007 (200606028/1)