JAN!

Onderwerp:    Typische soorten
Datum vraag:  13 september 2009
Gesteld door:  Regiebureau Natura 2000

Inleiding:

De Natura 2000-beheerplannen en vergunningverlening in het kader van de Natuurbeschermingswet zijn gericht op te behalen instandhoudingsdoelstellingen. In de aanwijzingsbesluiten wordt voor beschrijving en interpretatie van habitattypen verwezen naar het profielendocument. In de Natura 2000 profielendocumenten is beschreven dat bij de instandhoudingsdoelstellingen van habitattypen een set van typische soorten horen. De rol en status van deze typische soorten is echter nog onduidelijk. In de huidige praktijk bij vergunningverlening zijn typische soorten daarom niet of nauwelijks betrokken en bij het opstellen van beheerplannen is onduidelijk hoe er mee moet worden omgegaan.

Volgens het profielendocument vormen de typische soorten – samen met vegetatietypen, abiotische randvoorwaarden en kenmerken van een goede structuur en functie – de vier onderdelen waarmee de kwaliteit van een habitattype beschreven wordt. Ze maken geen onderdeel uit van de definitie van het habitattype, waarmee een habitattype in het veld kan worden herkend.

Vanuit RWS, Defensie, provincies en LNV willen we een praktische invulling geven aan de omgang met typische soorten op gebiedsniveau. In die praktische invulling zijn typische soorten één van de factoren/indicatoren waarmee je de kwaliteit van een habitattype kunt bepalen en volgen. Typische soorten zijn dan zelf geen onderdeel van de instandhoudingsdoelstelling, maar slechts een middel om de kwaliteit van een habitattype en daarmee het al dan niet halen van een instandhoudingsdoel aan af te meten. Een middel dat je niet hoeft te gebruiken als je met andere middelen (abiotische gegevens bijvoorbeeld) al voldoende over de kwaliteit van het habitattype kunt zeggen. De typische soorten spelen dan geen verplichte rol bij het toetsen van gebruik en vergunningverlening, maar kunnen wel (facultatief) als indicator worden gebruikt om effecten te bepalen.

In bijlage 1 worden voor de beeldvorming vier theoretische voorbeelden opgesomd met de (waarschijnlijke) effecten op het betreffende habitattype, met een onderverdeling in oppervlakte habitattype, kwaliteit habitattype en effect op de typische soorten van het betreffende habitattype.

Op landelijk niveau wordt, buiten het vergunningenspoor van de Nb-wet om, geborgd dat de staat van instandhouding (op termijn) voor deze typische soorten gunstig is. Bijvoorbeeld via natuurbeheersmaatregelen (EHS, beheerplannen), actief soortenbeleid (leefgebieden-benadering) en de Flora- en faunawet.

De vraag is echter of de praktische invulling juridisch houdbaar is. Ze zou strijdig kunnen zijn met teksten uit de Natuurbeschermingswet, de Habitatrichtlijn, jurisprudentie en richtlijnen van de Europese Commissie (zie bijlage 2). Uit betreffende teksten zou geconcludeerd kunnen worden dat typische soorten als onderdeel van de instandhoudingsdoelstellingen gezien moeten worden, en daarmee een rol moeten spelen bij vergunningverlening en toetsing van gebruik.

Nederland heeft meer dan 600 typische soorten (!) aangemeld bij de Europese Commissie. Wanneer effecten op deze soorten moeten worden meegenomen, dan lijken de consequenties voor vergunningverlening en (monitoring in) beheerplannen erg groot.

Vraag:

Antwoord:

Datum antwoord: 21 september 2009

Antwoord op vraag 1.
Opties a en b zijn juridisch gezien niet te onderbouwen.
In het licht van de doelstelling van de Habitatrichtlijn is optie c wel juridisch verdedigbaar. Dit laat onverlet dat er tevens getoetst dient te worden op soorten die behoren tot Bijlage II of Bijlage IV van de Habitatrichtlijn en de vogels die vallen onder de Vogelrichtlijn.

Toelichting bij antwoord 1:
De staat van instandhouding van een habitat omvat volgens artikel 1 van de Habitatrichtlijn mede het voortbestaan op lange termijn van de betrokken typische soorten. Wil deze staat van instandhouding gunstig zijn dan wordt vervolgens bepaald dat daarvoor in ieder geval ook de staat van instandhouding van de voor die habitat typische soorten gunstig moet zijn (in het genoemde artikel wordt EN gebruikt en niet OF, waardoor aan alle 3 genoemde voorwaarden moet zijn voldaan). Hierbij wordt verwezen naar de definitie voor een gunstige staat van instandhouding voor (bijlage II) soorten. Hieruit blijkt dat de typische soorten één van de (kwaliteits)factoren zijn die bepalend zijn voor de vraag of de staat van instandhouding van het betreffende habitattype gunstig is of niet.
Indien deze staat van instandhouding van de typische soorten verslechtert (dalende lijn) ten opzichte van de situatie ten tijde van de aanwijzing, dan is niet langer sprake van een gunstige staat van instandhouding van de betreffende habitat.
Dit maakt dat het juridisch gezien niet mogelijk is om de typische soorten slechts als (al of niet facultatieve) indicator  voor de kwaliteit van de betreffende habitat te kunnen zien.

Met name gezien de directe koppeling met de definitie voor een gunstige staat van instandhouding voor (bijlage II) soorten zou de indruk kunnen bestaan dat op typische soorten zelfstandige instandhoudingsdoelstellingen van toepassing zijn. Hiermee zouden de typische soorten in feite dezelfde juridische status krijgen als die voor zgn. bijlage II soorten, terwijl deze niet als zodanig zijn aangewezen.

Dat dit niet de bedoeling is, blijkt uit het feit dat deze uitleg ook in een afsprakendocument tussen de lidstaten en de Europese Commissie is neergelegd in het kader van de rapportageverplichting op grond van artikel 17 HR.
Dit document (Assessment, monitoring and reporting under Article 17 of the Habitats Directive; Explanatory Notes & Guidelines; final draft, Ocotober 2006)  is te vinden via deze link over de artikel 17-rapportage.

Uit dit document blijkt dat er geen typische soorten uit het betreffende habitattype mogen verdwijnen op het niveau van de biogeografische regio in de betreffende Lidstaat.
Op gebiedsniveau mag er echter wel sprake zijn van een turnover van soorten, omdat het op dat niveau gaat om de typische soorten als geheel.

Kortom, alhoewel een striktere uitleg gezien het samenspel van de relevante definities in artikel 1 mogelijk is, is het juridisch gezien goed verdedigbaar dat de typische soorten als onderdeel van het kwalitatieve deel van de instandhoudingsdoelstelling op gebiedsniveau kunnen worden gezien, waarop geen afzonderlijke instandhoudingsdoelstelling van toepassing is.

Antwoorden op vraag 2.
a) Ja, maar het verdient nadrukkelijk aanbeveling om na te gaan of tot een zodanige invulling van die toetsing kan worden gekomen dat de lasten en beperkingen zo beperkt mogelijk zijn.

Toelichting bij antwoord 2a:
Bij beoordeling van handelingen in het kader van beheerplannen, dan wel vergunningverlening wordt toetsing aan de instandhoudingsdoelstelling als uitgangspunt genomen. Primair moet op basis daarvan worden beoordeeld of sprake is van verslechtering, dan wel een significante verstoring. De staat van instandhouding is in feite opgebouwd uit een kwantitatief en kwalitatief deel. Binnen het kwalitatieve deel zijn de typische soorten één aspect waarop moeten worden getoetst. Uit de Guidance ten aanzien van artikel 6 valt af te leiden dat voor de betreffende habitat sprake zou zijn van verslechtering indien voor wat betreft een typische soort sprake is van een dalende lijn ten opzichte van het moment van aanwijzing. Afhankelijk van die beginsituatie en de consequenties daarvan voor de kwaliteit voor het betreffende habitat kan hierbij sprake zijn van een significante verslechtering.

Vervolgens is evenwel de vraag waaruit die toetsing van effecten op typische soorten dan moet bestaan en of daarbij ruimte kan worden gevonden om deze zo pragmatisch mogelijk in te vullen. Als algemeen uitgangspunt zou dan steeds de vraag moeten worden gesteld of de eventuele effecten op één of meerdere typische soorten ook consequenties hebben voor de kwaliteit die centraal staat (van de betreffende habitat).
Dit laat (ook hier) onverlet dat er tevens getoetst dient te worden op soorten die behoren tot Bijlage II of Bijlage IV van de Habitatrichtlijn en de vogels die vallen onder de Vogelrichtlijn. 

Juridisch gezien moet bij alle drie de varianten worden aangetekend dat gezien het samenspel van definities in artikel 1 HR (m.n. de directe verwijzing naar gunstige staat van instandhouding van een bijlage II soort die steeds uitgaat van de afzonderlijke soort) een striktere uitleg mogelijk is en de onderbouwing dan ook zoals bij beantwoording van vraag 1 vanuit de doelstelling van de HR moet worden gekozen.

b) Ja, net als bij de andere kwaliteitsaspecten van habitattypen. Echter, het is goed verdedigbaar om de reikwijdte hiervan te beperken. Aangezien typische soorten zijn geselecteerd vanwege het feit dat ze onderdeel uitmaken van een habitattype en niet om zichzelf, ligt het voor de hand dat de toetsing van externe factoren zich beperkt tot effecten die gevolgen hebben op de typische soorten voor zover ze zich in het habitattype bevinden. Daarmee negeren we eventuele effecten op de typische soorten buiten het habitattype (binnen òf buiten het Natura 2000-gebied). Dit lijkt formeel gezien ook verdedigbaar aangezien in artikel 1, onder e wordt gesproken over `de som van invloeden op .. de daar [lees: in het habitattype] voorkomende typische soorten', maar is niet zonder risico's. 
N.B.: het genoemde voorbeeld 2 (in bijlage 1) gaat niet over externe werking; het betreft immers een interne versnippering als gevolg van wegaanleg binnen een Natura 2000-gebied.

c) Ja, mits die verstoring in het habitattype plaatsvindt en de verstoring zodanig is dat het daadwerkelijk significant negatieve consequenties heeft voor de kwaliteit van de betreffende habitat. Overigens is het de verwachting dat verstoring zelden of nooit een significant effect kan hebben, doordat de eisen t.a.v. het aspect "typische soorten" als geheel niet hoog zijn in vergelijking met het effect dat verstoring kan hebben (ook dit kan met voorbeelden worden verduidelijkt).

d) Ja, voorzover het gaat om het behoud van het kwaliteitsniveau van de typische soorten als geheel (dus niet als het gaat om specifieke soorten of aantallen individuen van typische soorten; zie ook antwoord e). Bij verbetering lijkt er de ruimte te zijn om - indien daarvoor een ecologische onderbouwing is - per kwaliteitselement een afweging te maken of daarvoor behoud dan wel verbetering moet worden nagestreefd.

e) Zonder nulmeting én een stand van zaken op het moment van toetsing kan in het algemeen niet worden uitgesloten dat significante effecten zullen optreden (tenzij kan worden aangetoond dat geen enkele typische soort gevoelig is voor de te beoordelen invloed). De beantwoording van deze vraag zal echter afhankelijk zijn van de invulling die uiteindelijk ten aanzien van de wijze van toetsing van effecten op typische soorten afhangen. Aandachtspunt is hierbij dat uit artikel 1 HR valt op te maken dat in ieder geval inzichtelijk moet zijn of nog sprake is van een levensvatbare component

f) Nee, niet per definitie. Dit is afhankelijk van de wijze waarop met het kwaliteitsaspect `typische soorten' als onderdeel van de instandhoudingsdoelstelling op gebiedsniveau wordt omgegaan. Hierbij zou in ieder geval uitgangspunt moeten zijn dat tot een zodanig invulling wordt gekomen dat hiermee een behoudsdoelstelling of verbeterdoelstelling voor het betreffende habitattype kan worden gerealiseerd. Kortheidshalve wordt hier voorts verwezen naar het antwoord op vraag 1.
Aanbeveling:
Het is aan te bevelen om nader te verkennen in hoeverre er juridisch, maar ook ecologisch ruimte is om op de navolgende manieren invulling te geven aan die toetsing:

• effecten van een project worden standaard getoetst op de gevolgen voor de abiotische randvoorwaarden van habitattypen; abiotische randvoorwaarden zoals gedefinieerd in het Profielendocument. Indien daaruit al blijkt dat er een mogelijk significant gevolg zal zijn, is (in deze fase) onderzoek naar typische soorten overbodig. Via een benadering zoals hieronder opgenomen bij het derde gedachtenstreepje kan hierbij ruimte worden gevonden. 
• als effecten op abiotische randvoorwaarden zijn uitgesloten, is het meestal onwaarschijnlijk dat er tóch gevolgen zijn voor typische soorten. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan het aspect verstoring. Om hierover meer zekerheid te bieden, kan een 'effectindicator' voor typische soorten worden gemaakt, specifiek voor eventuele aanvullende eisen die een typische soort stelt. Hierdoor kan exacter inzichtelijk worden wanneer er een 1 op 1 doorvertaling vanuit effecten op abiotische factoren naar typische soorten kan worden gemaakt.
• de beoordeling zou er mogelijk uit kunnen bestaan dat gekeken wordt naar het effect op typische soorten als geheel (=aantal verschillende soorten in het gebied en hun gemiddelde verspreiding); dat zorgt ervoor dat effecten op één enkele soort niet snel tot een significant effect zullen leiden; dit kan met voorbeelden worden verduidelijkt.

Wettelijk Kader
Zie het gestelde in bijlage 2: juridisch kader typische soorten

Gebruikte jurisprudentie
Zie het gestelde in bijlage 2, met name onder punt 5: jurisprudentie.

Daaraan kan worden toegevoegd de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2008 (200607555/1; LJN BC5266; Mosselvisserij).
Het gaat met name om rechtsoverweging 2.13 waarin o.a. staat:
'Voorts bestaat habitattype 1110, zoals blijkt uit de stukken, niet enkel uit sublitorale mosselbanken die kunnen profiteren van de zaadval, maar onder andere ook uit dier- en plantensoorten die leven in en op de permanent met zeewater van geringe diepte overstroomde ondiepe zandbanken. Uit de stukken blijkt niet dat de gevolgen van de mosselvisserij voor deze soorten nader zijn bezien'.

Slaat op de volgende stukken:
Adviesaanvraag 09.011 "Typische soorten", welke voor het eerst besproken is door JAN! op 20 augustus 2009 inzake een beoordeling van de vraagstelling. Dat heeft geleid tot:
- een formele adviesaanvraag d.d. 13 september 2009, wederom voorzien van:
- bijlage 1: theoretische voorbeelden bij de vragen over typische soorten
- bijlage 2: juridisch kader typische soorten