JAN!

Onderwerp:   Mandatering
Datum vraag: 28 april 2009
Gesteld door: Regiebureau Natura 2000

Inleiding:

In de notitie; 'bevoegde gezagen bij beheerplannen' (zie bijlage) worden een aantal scenario's beschreven omtrent (ontwerp-) beheerplannen waarbij meerdere bevoegde gezagen zijn betrokken. Het is een discussiestuk dat een kijk geeft op de bevoegdheidsverdeling in de verschillende fases die doorlopen worden voordat een beheerplan definitief wordt vastgesteld. In het Juristenberaad is deze notitie in een eerdere versie besproken. Toch blijven er bij het Regiebureau enkele vragen open die voorgelegd worden aan JAN! voor beantwoording.

Vraag:

1. Is mandatering (zoals gesuggereerd in de genoemde notitie) een optie bij vaststelling van beheerplannen waarbij verschillende bevoegde gezagen zijn betrokken?
2. Is mandatering van bevoegdheden een optie om de inspraak door één bevoegd gezag te laten uitvoeren?
3. Is mandatering een optie om te gebruiken bij het verwerken van zienswijzen en de behandeling van bezwaren?
4. Is een voortouwnemer alleen bevoegd om de coördinatie uit te voeren en blijven alle betrokken bevoegde gezagen gedurende heel het proces zélf verantwoordelijk voor hun deel van het plan?
5. Betekent dit dat ook een conceptbeheerplan al voorzien moet zijn van handtekeningen van alle bevoegde gezagen, of geldt dit pas vanaf de ontwerp beheerplan fase?

Bijlage bij de vraag : Bevoegde gezagen bij beheerplannen

Antwoord:

Datum antwoord: 22 april 2009

Algemene opmerking:
Bij het noemen van een wetsartikel zonder nadere aanduiding wordt hierna steeds de huidige wettekst van de Natuurbeschermingswet 1998 bedoeld. Waar dit verwarrend kan zijn, wordt de afkorting Nb-wet gehanteerd.

De antwoorden op de gestelde vragen zijn als volgt.

1. nee.

Motivering / overwegingen:
In de rechtspraak is mandatering van de ene naar de andere bestuurslaag niet erg populair. De Raad van State acht mandaatverlening tussen organen van verschillende bestuursorganen slechts bij hoge uitzondering toelaatbaar, gezien de daarmee gepaard gaande doorbreking van de gelijkwaardige positie van centrale en decentrale ambtsdragers. Mandaat kan ook in botsing komen met de nadrukkelijke bedoeling van de wetgever.
Meer concreet: het primaat ligt bij GS (art 19a); de uitzondering wordt verwoord in art 19b (Onze Minister of Onze andere Ministers).
De tekst van de artikelen 19a en 19b worden hieronder bij 'Wettelijk kader' geciteerd, met in vette letters de delen die doelen op (verplicht) overleg c.q. overeenstemming.
Voor het overige geldt het algemeen bestuurlijk principe dat men er in goed overleg met elkaar dient uit te komen en elkaar tijdig en volledig informeert.

Bijgevoegde notitie, de bijlage bij de vragen, wordt beschouwd als goed en waardevol. Uit de notitie wordt hieronder ook het onderscheid in de verschillende fasen overgenomen; met daarop de reactie van JAN! over de (al dan niet verplichte) samenwerking en hoe hiermee om te gaan.

A. Voorbereiding concept beheerplan > geen handtekeningen nodig; wel goede samenwerking en instemming nodig; dat laatste in ieder geval bij de provinciale plannen in de 'procesomkering'; zie ook hieronder bij 'relevante stukken'.
B. Vaststellen Ontwerpbeheerplan > geen mandatering; wel verschillende handtekeningen nodig (waar relevant; ieder bevoegd gezag voor het eigen deel).
C. Inspraak: terinzagelegging en eventuele informatiebijeenkomst(en) > geen mandatering; procesafspraken maken, op initiatief van de voortouwnemer
D. Vaststelling beheerplan > geen mandatering; wel verschillende handtekeningen nodig (waar relevant ieder bevoegd gezag voor het eigen deel).
E. Beroep > geen mandatering mogelijk; wel een op naam gestelde machtiging, om namens de andere bevoegde gezagen het woord te voeren.

2. Nee. zie vraag 1, bij de motivering, fase C.

3. Nee, zie ook vraag 1; procesafspraken maken, op initiatief van de voortouwnemer.
In de Nota van Antwoord/Zienswijzenbehandeling kan een onderscheid worden gemaakt tussen de algemene opmerkingen en de detailvragen die mogelijk slechts betrekking hebben op één specifiek deel van slechts één bevoegd gezag.
Uiteindelijk moet gestreefd worden naar één document, met instemming van alle bevoegde gezagen.

4. Ja; alle betrokken bevoegde gezagen blijven gedurende heel het proces zélf verantwoordelijk voor hun deel van het plan.

5. Zie hierboven bij vraag 1, bij de motivering, fase A.
Het concept beheerplan heeft géén juridische status.

Gebruikte jurisprudentie:
Mandatering inzake compensatie herplant op basis van de Boswet; mandatering van de directeur van Staatsbosbeheer aan Gedeputeerde Staten; is als ongeldig mandaat bestempeld door de uitspraak van de ABRvS van 14 mei 1998.
Zie ook ABRvS, uitspraak van 26 sept. 2000 (LJN AA 7739); waarvan r.o.2.3 o.a. vermeldt:
'Mandaatverlening tussen organen van verschillende bestuurslagen kan derhalve slechts bij uitzondering worden geacht te zijn toegelaten.'

Wettelijk Kader:
Algemeen leerstuk van mandaat en delegatie.
Zie ook hoofdstuk 10 Awb.

Definitie mandaat, conform artikel 10:1 Awb.
Onder mandaat wordt verstaan:
de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen.

Definitie delegatie, conform artikel 10.13 Awb.
Onder delegatie wordt verstaan:
Het overdragen door een bestuursorgaan van zijn bevoegdheid tot het nemen van besluiten aan een ander die deze onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent.

Natuurbeschermingswet 1998:
Voor de provincies onderling: zie de artikelen 2 en 2a.
Voor de beheerplannen ligt de nadruk met name op de artikelen 19a en 19b;
Hier wordt volstaan met het opnemen van de tekst van de artikelen 19a en 19b.
Vette delen door JAN!; bedoeld om de verschillende samenwerkingsvormen te benadrukken.

Artikel 19a
1. Gedeputeerde Staten stellen, na overleg met de eigenaars, gebruikers en andere belanghebbenden, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een op grond van artikel 12, derde lid, voorlopig aangewezen gebied een beheerplan vast waarin met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze. Tevens kan het beheerplan beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen.
2. Een beheerplan als bedoeld in het eerste lid wordt vastgesteld voor een tijdvak van ten hoogste zes jaren. Een beheerplan kan telkenmale voor een gelijk tijdvak worden verlengd.
3. Tot de inhoud van een beheerplan behoren ten minste:
a. een beschrijving van de beoogde resultaten met het oog op het behoud of herstel van natuurlijke habitats en populaties van wilde dier- en plantensoorten in een gunstige staat van instandhouding in het aangewezen gebied mede in samenhang met het bestaande gebruik in dat gebied en, voor zover relevant voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling, daarbuiten;
b. een overzicht op hoofdlijnen van de in de door het plan bestreken periode noodzakelijke maatregelen met het oog op de onder a bedoelde resultaten.
4. Bij de noodzakelijke maatregelen, bedoeld in het derde lid, onderdeel b, wordt rekening gehouden met vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, alsmede met regionale en lokale bijzonderheden.
5. Op de voorbereiding van een beheerplan als bedoeld in het eerste lid is de in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht geregelde procedure van toepassing.
6. Beheerplannen worden niet vastgesteld dan na overleg met de besturen van gemeenten en waterschappen op het grondgebied waarvan die beheerplannen betrekking hebben.
7. Een beheerplan als bedoeld in het eerste lid wordt uiterlijk drie jaar na dagtekening van het in artikel 10a, eerste lid, genoemde besluit voor het eerst vastgesteld.
8. Indien een gebied voorlopig is aangewezen op grond van artikel 12, derde lid, wordt in afwijking van het zevende lid, een beheerplan als bedoeld in het eerste lid uiterlijk drie jaar na dagtekening van het besluit tot voorlopige aanwijzing voor het eerst vastgesteld.

Artikel 19b
1. In afwijking van het bepaalde in artikel 19a wordt een beheerplan als bedoeld in dat artikel, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een gebied dat voorlopig is aangewezen als bedoeld in artikel 12, derde lid, dat geheel of ten dele wordt beheerd door of onder verantwoordelijkheid valt van Onze Minister of één van Onze andere Ministers, voor het geheel onderscheidenlijk het betreffende gedeelte vastgesteld door Onze Minister of door Onze andere Minister in overeenstemming met Onze Minister, en voor zover nodig na overleg met betrokken eigenaren, gebruikers en andere belanghebbenden.
2. Een beheerplan als bedoeld in het eerste lid kan in voorkomende gevallen deel uit maken van een plan gericht op het beheer van een gebied als bedoeld in het eerste lid, dat al dan niet op grond van enig ander wettelijk voorschrift is vastgesteld.
3. Beheerplannen worden niet vastgesteld dan na overleg met de besturen van provincies, gemeenten en waterschappen op het grondgebied waarvan die beheerplannen betrekking hebben.
4. Artikel 19a, tweede, derde, vierde, vijfde en zevende lid, zijn van overeenkomstige toepassing.

Relevante stukken:
- adviesaanvraag 09.002 d.d. 14 april 2009;
- bijlage bij die aanvraag: notitie 'Bevoegde gezagen bij beheerplannen' van 21.10.2008
(auteurs: Moniek Overes, Hans Lefèvre, Leon Janssen en Hettie Scholten-Huizendveld);
- brief van de minister van LNV aan de Colleges van GS d.d. 25 november 2008, inzake de procesomkering, waarbij in het afspraken o.a. het navolgende staat vermeld;
De provincie zal
a. uiterlijk 1 september 2009 voor elk van de gebieden een concept beheerplan opleveren, en heeft zich daarbij vergewist van de toestemming van de andere bevoegde instanties voor de inhoud van het concept beheerplan.
[Noot JAN!; zeer waarschijnlijk wordt bedoeld:
instemming van de andere bevoegde gezagen]